来源：江苏国税网
近年来,由于各级国税局、稽查局对查办涉税违法案件的查处高度重视，执法机制、管理机制不断完善，稽查工作的成效在不断提高，充分发挥了稽查促收、稽查促管的职能作用。但是在案件查办过程中也存在检查责任不明确，检查效率和质量不高等案件检查薄弱环节，为强化税收执法监督，维护执法公正与效率，国家税务总局早在2004年8月就以国税发[2004]108号关于进一步加强税收征管工作的若干意见中明确提出:要建立健全首查责任制，增强责任意识，提高检查、办案的能力和水平，加快办案速度。为此，在全国范围内近快形成一部规范的国税稽查查办案件首查责任制，当务之急，笔者就建立首查责任制谈点初浅看法。
一、建立并实施首查责任制是必要的
涉税案件首查责任制，是税务机关对本级管辖的税收违法案件，按照职责权限和法定程序，及时查明案件事实证据，并依照法律、行政法规定性处理每一工作环节的责任制度。就是首次承担案件检查任务的单位、部门或个人，必须具备高度的责任感，对法律负责，对人民负责，对上级负责。一定要查清查准事实，包括案发地和协查地企业的查深查透。再不允许出现一些举报案件、领导交办案件像挤牙膏一样屡查屡出新问题的情况，其结果不仅拉长了结案时间，加大了挽回税款的难度，甚至造成犯罪分子从容逃脱，使税务稽查部门的威信扫地。首次调查处理本级管辖税收违法案件的税务局、稽查局是首查责任机关，稽查局承办部门是首查责任部门。税务局、稽查局领导及其承办部门负责人员、承办人员是首查责任人员，根据其职责应分别承担相应的首查责任。国税局领导、国税稽查局领导及其承办部门负责人对本级机关管辖和本部门承办的税收违法案件负有组织、协调督促和检查落实等首查领导责任。建立和实施首查责任制，有利于保证准确、及时地查明税收违法行为，正确应用法律、行政法规，惩戒税收违法行为人，保障无税收违法行为的人不受追究，维护税法的严肃性。
二、建立和实施首查责任制是可行的
第一，建立和实施首查责任制是有法律依据的。中华人民共和国税收征管法77、80条等条款明确了税务人员不依法行政、失职渎职应承担相应的法律责任，首查责任制的建立与实施是征管法中责任追究落实措施的具体化。第二，建立和实施首查责任制是国税强化管理的普遍要求，近年来，国税系统在征收管理各个环节都陆续建立了执法责任制，规范执法行为，强化责任追究，稽查是国税执法的最后一道防线，强化首查责任显得更为重要，势在必行。第三，各级领导的高度重视有利首查责任的实施。从总局到省局市局各级国税局领导都十分重视首查责责任制的建立和实施，04年，总局就明确提出要建立首查责任制，各地纷纷响应大胆尝试，有好的经验可以借鉴，今年，省局又作为调研课题专题研讨，力求首查责任制切实可行。第四，建立和实施首查责任制也是国税稽查部门领导和同志们的共同要求。干稽查这行的，人人都身感责任大，如不通过首查责任制将责任明确化，等出了问题，将不明不白地承担责任，受到追究，为时已晚。
三、首查责任制实施方案的设想
1、建立和实施首查责任制应明确基本原则。首查责任应当遵循谁主管谁负责、分工合作、注重效率、责权明确、奖惩分明的原则；实行责任与处分相对应、惩戒与教育相结合的原则。坚持实事求是、公平、公正、公开、合理、合法的原则。
2、建立和实施首查责任制应明确首查责任范围。税务局、稽查局对税务局征收、管理等部门发现并移送稽查局立案查处的税收违法案件；稽查局依照规定程序和标准选取的税收违法案件；稽查局受理检举需要立案查处的税收违法案件；上级领导批办或者税务机关交办的税收违法案件；其他部门移送需要立案查处的税收违法案件等都应当确定首查责任部门和首查责任人员。上级国税局交办或者上级稽查局根据本级国税局领导批示转交下级国税局查处的税收违法案件，下级国税局主管领导对首查负有第一责任；重大案件国税局局长对首查负有第一责任。上级稽查局转交下级稽查局查处的税收违法案件，下级稽查局局长对首查负有直接责任。上级国税局或者上级稽查局应当指定督办部门和督办人员；督办部门和督办人员承担具体督办责任。首查责任部门对于承办的税收违法案件均须确定具体查办期限和主要责任环节，应当及时选配承办人员，并指定一人为主查员。承办人员根据领导批示和初步案情拟定查处方案，逐级报稽查局领导或者国税局领导批准后实施。上级领导批办或者上级国税机关交办并限期查处的税收违法案件，下级国税机关应当按照限定期限书面报告查办情况。逾期未能完成查处事项的，应当在期限内书面说明理由，报经上级领导或者上级国税机关批准后，适当延长查处期限。对上级领导批办或者上级国税机关交办的税收违法案件，国税局或者稽查局应当按照要求的内容、方式、期限，将查处情况和结果书面报告上级领导或者上级国税机关。稽查局内部要明确案源部门对税收违法案件实行全程跟踪监控，对接收、批办、承办、报告等各个环节按照顺序逐项登记，切实做到去向分明、责任明确。审理部门对税收违法案件应当依照规定程序进行审理，重要复杂的案件应当提交国税局案件审理委员会集体讨论，讨论意见较大分歧的，提交国税局重大案件审理委员会研究决定，哪个环节上作出的意见，该环节的主要负责人负第一责任。
3、建立和实施首查责任制要明确相关责任人承担的责任。首查责任人员在查处税收违法案件过程中，按照各自职责承担相应责任， “首查人员”须负“首查”三责：一负“首查”的严格执法责，对案件事实、证据收集、认定的真实性和充分性和所作的报告负责，查结案件在复查或再次接受稽查人员检查时发现第一次介入该企业的“首查人员”在已查结案件的查处过程中在执法环节有“违法不罚，重责轻罚，轻责重罚，处罚不到位等问题时，”首查人员"要负相关责任。二负"首查"规范服务责，上述的“首查人员”在对被查企业提供稽查服务过程中，被发现在规范性服务的过程中有问题的，追究“首查人员”的相关责任。三负“首查”案件组卷上报责，“首查人员”在案件资料的整理、组卷、上报过程中在时间性、程序性、准确性、及时性等方面出现明显错误的，追究首查人员的责任。如果调查部门负责人员改变调查人员的报告内容和意见，调查人员不对改变部分负责；审理部门改变调查部门的报告内容和意见，调查部门不对改变部分负责；稽查局领导改变调查部门或者审理部门的报告内容和意见，调查部门或者审理部门不对改变部分以及由此产生的决定负责；国税局领导改变稽查局的报告内容和意见，稽查局不对改变部分以及由此产生的决定负责。调查人员正确的意见未被采纳而造成案件定性处理错误，调查人员不承担责任。但调查人员在执行调查部门、稽查局领导、国税局领导决定的过程中有重大过失或者消极懈怠行为的，提出不正确的意见，应当承担相应责任。调查人员在查办案件过程中徇私舞弊、滥用职权或者因重大过失造成案件定性处理错误的，应当承担责任。首查责任人员在查处税收违法案件中违反法律、行政法规的规定，因故意或者重大过失致使国家税收利益或者当事人合法权益遭受重大损失或者造成其他严重后果的，应当承担责任。 对复查、抽查发现税收违法案件该查不查、查而不透、处理不当，或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，或者有其他违法违纪行为的，根据具体情节分别对首查责任机关、首查责任部门和首查责任人员予以批评教育；情节严重的，依照有关规定给予组织纪律处分和追究法律责任。
4、建立和实施首查责任制要明确责任追究适用标准。对首查责任人员的违法违纪行为，应根据其具体情节给予责令书面检查、通报批评、暂停执法活动、辞退或者调离执法岗位、行政处分以及法律、行政法规、规章规定的其他形式。行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。要将首查过程各部门、各环节中涉及的具体执法行为出现差错的类型列细、列全，逐项对应处理标准，做到责任追究具体化、明确化。追究责任时要区别情况，如因对法律、行政法规理解和认识上的偏差而导致定性处理错误的；因对案件事实和证据认识上的偏差而导致定性处理错误的；因出现新的证据而改变定性处理的；因法律、行政法规的变化或者政策调整而改变定性处理的；因当事人的过错使案件定性处理错误的；有法律、行政法规或者规章规定其他可以不受处分的其他情形。可以不受行政处分。
5、建立和实施首查责任制要明确落实和监督工作机制。首先，要建立与相配套的案件复查、复审制度，复查复审工作必须由上一级国税局、稽查局组织对下一级国税局稽查局首查的各类案件按一定比例随机抽取，定期进行复查。其次，首查责任制的落实和监督工作要执行分级管理的制度。上级税务机关负责协调、指导和检查下级税务机关首查责任制的落实。稽查局负责首查责任制实施中与本级国税局相关部门和下级稽查局的联系、协调，了解和掌握首查责任制的落实情况，及时向本级国税局领导和上级国税机关报告，并可定期进行通报。 第三，税务机关应当将首查责任制的落实情况纳入本级目标管理考核评比的内容，作为评先选优和考核干部的依据之一。对认真查办税收违法案件，在规定时间内办结，办理质量好，事迹突出的，对首查责任机关、首查责任部门和首查责任人员予以表彰奖励。
四、实施首查责任制可能出现的难点和解决办法
一是首查责任公平认定难。稽查工作与征管工作有较大的区别，影响稽查结果的因素纷繁复杂，办案的装备、手段、办案人员的素质、对法律法规理解的角度和深度等都能影响案件的查办结果。首查责任的认定应该在同一线索、同等水平和同等投入的基础上进行。首次查案两个人查和二次查案20个人查的结果很难是一样的，这里人力物力和查案力度都有巨大差别，如果这种情况下还以第二次检查的结果追究首次办案人员的责任是不公平的。二是稽查工作受到多方位的无形干预较多，首查责任制落实难。如首查一案，地方领导从投资环境的角度削弱办案力度，上级机关二查要追究责任，首查机关和人员确实有冤屈，不追究吧，首查责任制不能落实。
解决难点的建议：一要加快稽查体制改革的步伐，在全省乃至全国统一科学合理的稽查机构设置模式，在一个省的范围内尽可能保证稽查硬件装备上的统一平衡，人员尽可能调优、调精。二要强化稽查部门的垂直管理力度，使首查机关及人员少受地方干预。
